Risico-gestuurd toezicht: balanceren tussen handhaven en verbinden
Risico-gestuurd toezicht: balanceren tussen handhaven en verbinden
Waarom delen jullie niet meer boetes uit? Die vraag krijgen we vaak van collega’s in het buitenland en van journalisten in Nederland. Goede vraag natuurlijk. Want bij een toezichthouder denk je al snel aan handhaving en een formele aanpak. Toch is dat bij ons net even anders. De AFM werkt risico-gestuurd. Dat betekent dat we met ons toezicht zo goed mogelijk willen bijdragen aan de missie van duurzaam financieel welzijn in Nederland.
Veel andere toezichthouders kijken vooral naar de naleving van de wet- en regelgeving door bedrijven. Dit regelgedreven toezicht is gebaseerd op formele handhaving en dus ook boetes. Bij ons zijn boetes een onderdeel van een veel breder palet aan mogelijkheden om te sturen op het gedrag van ondernemingen en binnen sectoren. Dat gedrag is overigens onze toezichtfocus. De andere Nederlandse toezichthouder op de financiële markten, DNB, richt zich op de stabiliteit van het financiële systeem en kijkt of partijen aan hun financiële verplichtingen kunnen voldoen (prudentieel toezicht).
Verboden of schadelijk?
In onderstaand kader laten we drie vormen van toezicht zien die wij toepassen. Vooral bij de derde vorm komt het missiegedreven toezicht sterk naar voren. Onze aanpak is geïnspireerd door de probleemgerichte benadering van handhavingsvraagstukken van de Harvard-hoogleraar Malcolm K. Sparrow. Zijn motto: 'pick important problems, fix them, then tell everybody'. De crux zit hem hierbij in de vraag wat de belangrijke problemen zijn die je wilt oplossen. Sparrow maakt onderscheid tussen verboden en schadelijk gedrag. Een regelgedreven toezichthouder kijkt in principe alleen naar verboden gedrag. Daarbij is immers wet- en regelgeving in het geding. Wij kijken behalve naar verboden gedrag óók naar schadelijk gedrag.
3
vormen van toezicht
Toezicht aan de poort
Dit is de eerste toetsing om te kijken of een onderneming voldoet aan de wettelijke eisen. Het gebeurt bijvoorbeeld bij vergunningverlening. Of wanneer een uitgevende instelling een prospectus ter goedkeuring voorlegt aan de AFM, voordat ze effecten aanbiedt. Ook toetsen we nieuwe bestuurders en commissarissen van financiële ondernemingen.
Doorlopend toezicht
We houden regelmatig contact met ondernemingen en zien zo vroegtijdig of risico’s ontstaan. Bij het doorlopend toezicht gebruiken we verschillende methoden. Bijvoorbeeld self assessments door ondernemingen (de Marktmonitor). Zo brengen we onder meer in kaart welke ondernemingen een groter risico meebrengen, bijvoorbeeld door hun omvang.
Projectmatig toezicht
Met dit toezicht richten we ons op specifieke problemen. Rond een onderneming of een product of op basis van een combinatie van signalen en onderzoeksinformatie. Met projectmatig toezicht kunnen we ons ook richten op specifieke groepen consumenten, bijvoorbeeld mensen met een hypotheek.
Voortdurend balanceren
We hebben verboden en schadelijk gedrag gevisualiseerd in twee ovalen die elkaar overlappen. Een no-brainer is de overlap tussen gedrag dat én verboden én schadelijk is. Dat vraagt om actie. Daarbuiten wordt het meer subjectief, en dat is typerend voor een missiegedreven regelgever: het is voortdurend afwegen en balanceren. Want wat ga je aanpakken? Gedrag dat niet verboden is, maar wel schadelijk voor het duurzaam financieel welzijn in Nederland (onze missie) óf gedrag dat weliswaar verboden is, maar niet of nauwelijks schadelijk? Complicerende factor is dat we niet alles tegelijk kunnen.
Prioriteiten stellen
Met duizenden ondernemingen, een enorme diversiteit aan producten in de financiële sector en een uitdijend takenpakket voor de AFM moeten we prioriteiten stellen en onze capaciteit effectief inzetten. Dat doen we risico gestuurd. We monitoren continu ontwikkelingen op de financiële markten en bij relevante ondernemingen. Zo brengen we (potentiële) problemen in kaart en maken we een risicoanalyse: welke problemen brengen de meeste risico’s mee? Vervolgens stellen we prioriteiten op basis van de kans op en de omvang en impact van mogelijke problemen. De belangrijkste prioriteiten en daaraan gekoppelde acties publiceren we in de AFM Agenda. Omdat we ook erg hechten aan transparantie, geven we ook inzicht in onze trend- en risicoanalyse voor de financiële markt en deelsectoren. Dat doen we via de publicatie Trendzicht.
Breed instrumentarium
Het toezicht voor een geprioriteerd probleem heeft eigen doelen en beoogde effecten, die bepalen welke acties we ondernemen. Op basis van de continue risicoanalyses stellen we prioriteiten en/of acties wel regelmatig bij. Als de prioriteiten helder zijn, komt de volgende vraag: welke instrumenten zetten we in om (potentiële) problemen te tackelen? We kunnen kiezen uit een veelheid aan formele en informele instrumenten om invloed uit te oefenen op de markt. Zie ook onderstaand kader. Informele beïnvloeding speelt een belangrijke rol bij gedrag dat niet verboden, maar wel schadelijk is. We gaan dan bijvoorbeeld om de tafel met partijen om ze te overtuigen dat ze schade aanrichten en dat ze daar wat aan moeten doen. Ook kan de AFM bij de wetgever vragen om aanvullende bevoegdheden en/of aanpassing van wet- en regelgeving. Jaarlijks sturen we ook een zogeheten wetgevingsbrief, waarin we concrete voorstellen doen voor aanpassingen.
Voorbeelden van instrumenten
In dit kader geven we een aantal voorbeelden van instrumenten die we in kunnen zetten bij toezicht. Voor informeel toezicht kunnen we ook nieuwe instrumenten bedenken met oog op het effect. Zo zijn socialmedia-advertenties ingezet om finfluencers te bereiken en hebben we Google AdWords advertenties gebruikt om een specifieke onderneming te targeten.
Informele beïnvloeding
- Presentaties en publicaties
- Beïnvloeding via media
- Interviews
- Sectorbrieven
- Rondetafelbijeenkomsten
- Informele gesprekken
- Brieven/e-mails
- Leidraden
- Benchmarks
Informele handhaving (zonder wettelijke plicht)
- Normoverdragende gesprekken
- Normoverdragende brieven/e-mails
- Waarschuwingsbrieven
Formele handhaving (sancties wettelijk bepaald)
- Openbare waarschuwingen
- Aanwijzingen
- Lasten onder dwangsom
- Heenzenden beleidsbepalers
- Wft-Curators aanstellen
- Boetes (aan onderneming en/of persoon)
Effectieve mix inzetten
We kiezen het instrument dat we inzetten zo veel mogelijk op basis van effectiviteit. Daarbij hebben we door de jaren heen geleerd dat een mix van preventief en repressief toezicht het meest effectief is. Bij preventief toezicht gaan we de dialoog aan en geven voorlichting richting de markt. Bijvoorbeeld via seminars en leidraden, veel gestelde vragen en interpretaties. Bij repressief toezicht treden we vooral handhavend op, soms ook echt via boetes. Een voorbeeld van preventief toezicht was onze inzet rond platforms voor crowdfunding. Zij legden veel nadruk op de voordelen en belichtten onvoldoende de risico’s. Niet verboden, maar wel potentieel schadelijk. Dus zijn we de dialoog aangegaan met de sector en hebben we vervolgens samen met de branchevereniging initiatieven gelanceerd.
Invloed technologische ontwikkeling
De manier waarop we toezicht houden verandert onder de invloed van technologische en maatschappelijke ontwikkelingen. Zo werken financiële markten steeds meer op basis van data en geautomatiseerde processen. Als toezichthouder moeten we leren begrijpen hoe bijvoorbeeld Artificiële Intelligentie (AI) wordt ingezet door ondernemingen. Ook helpt data-analyse onszelf als een datagedreven toezichthouder efficiënter en gerichter risico’s te signaleren en het handelen van ondernemingen te analyseren. Concreet betekent dit voor de AFM ook investeren in mensen en systemen.
Veranderende visie op consument
Een andere ontwikkeling die we in ons toezicht doormaken is een veranderende visie op de consument. Bij onze start was het idee van een volledig rationeel handelende consument nog vrij gebruikelijk. Inmiddels groeien we toe naar een meer realistisch beeld, uitgaand van het werkelijke gedrag. En ook rekening houdend met verschillen tussen groepen consumenten. We verdiepen ons meer in consumenten in een kwetsbare situatie en gedragswetenschappers zijn inmiddels volledig vanzelfsprekend onderdeel van ons team. Aansluitend op deze nieuwe benadering zien we in ons toezicht ook een verschuiving van de vraag of een product klopt of niet naar of een product passend is gegeven de – situatie van de – consument.